作者／黃裕星
作者現為本所所長(美國奧本大學林業管理博士)
曾任林務局局長、農委會科技處處長、農委會主任秘書。
致力推動森林生態系經營、社區林業、混農林業及樹木醫學等政策與技術研發。
臺灣林業經營體制源自日據時期，但現行森林法卻制定公布於民國21年，並隨國民政府播遷而實施於臺灣；以全中國為背景所制定的法律，實施於蕞爾小島的臺灣，難免有窒礙難行之處。例如森林法第3條第2項規定，森林以國有為原則；但臺灣林業制度所依循之日本及德國，其國有林比率分別僅有30％及36％。國父孫中山先生所著建國大綱第17條規定：「關於中央與地方之權限採均權制度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方…。」因森林事業通常跨越省市，故我國憲法第108條規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：三. 森林、工礦及商業」。凡此，均造成今日臺灣林業政策遊移於民營與國營之理念矛盾之中，對山村農民造成極大困擾。
臺灣林業政策近代臺灣的林業史，經歷了以木材生產為主的「開採林業」、以林相變更造林為主的「育成林業」、以國土保安為主的「公益林業」、以自然保育為主的「生態林業」等四階段，目前則以森林保護及永續經營的「永續林業」為政策重心。由於時代背景及政策性任務的變遷，林業部門有其貢獻，亦有遭質疑之處，端視評斷之角度而定。
自1991年迄今，林業政策定調為「國土保安重於資源利用」；因此，雖然臺灣全島林木蓄積量近3億6千萬立方公尺，每年木材淨生長量可達840萬立方公尺，但目前每年需求約500~600萬立方公尺之木材原料與產品（不含紙及紙漿製品）中，99％以上均仰賴進口，自給率不及1％（表一）。以嚴禁森林砍伐以達成森林保育、國土保安的目標，是當前最核心的林業管理策略；然而，在經歷1999年的921集集大地震，以及2009年的莫拉克88風災後，「以封山保林確保森林健康」的政策，已經受到現實災害的挑戰，亟待檢討調整，以因應日趨嚴重的氣候變遷衝擊。
我國歷年木材自給率統計
進入21世紀，在聯合國「生物多樣性公約」及「氣候變化綱要公約」引領之下，世界各國均將森林之保育與永續經營視為重要政策。反觀臺灣，由於長期與國際社會脫軌，加上民眾仍保有對傳統林業的刻板負面印象，導致政府與民間無法取得互信與共識，林業政策難以周延呈現，茲分析如下：
（一）林業經營政策臺灣森林雖劃分為國有林、公有林、私有林等3類型，但傳統上以木材生產為主要目標的林業，均以國有林為重心。林務局依據森林之特性，劃定不同經營分區，分別訂定經營目標，作為林業發展依循之基礎。國有林之林地分區名稱定為「林木經營區」（284504公頃，18.5％）、「國土保安區」（539984公頃，35.1％）、「自然保護區」（673708公頃，43.8％）、「森林育樂區」（39918公頃，2.6％）等4區，由分區中之國土保安區與自然保護區二者合計占79％可見，臺灣之林業經營政策以森林保護為主。
（二）自然保育政策林務局已於2002年劃定公告「中央山脈保育廊道」，北起插天山自然保留區，南迄大武山自然保留區，將臺灣脊樑山脈之自然保留區、國家公園、自然保護區、野生動物保護區及野生動物重要棲息環境等各類保護區系統，串連形成一條南北綿延300公里的保育廊道，總面積達63萬3247公頃。此一廊道可建立完整之山林保護系統，也彰顯了臺灣的森林保育成果。至於海岸及河口地區之各類濕地及水鳥棲息地，亦已積極調查及保護，如濕地保育法及海岸管理法之制定。
（三）林業經濟政策基本上，臺灣並無林業經濟政策，主因森林經營管理以森林保護為重，不強調其經濟產值。惟國有林經營計畫中，森林遊樂區經營仍屬於重要業務收入來源；除現有的18處國家森林遊樂區外，近年來建設重點係以國家步道系統，帶動山村生態旅遊，另建設8處自然教育中心、3處林業文化園區；雖非具產業規模之經濟活動，未來仍有發展之潛力。而在林業生產方面，對於具有藥用、養生的非用材林產物（non-timber forest products）近年來發展蓬勃，例如由紅豆杉枝葉萃取紫杉醇、以牛樟木培養牛樟菇、以無患子果實製造清潔用品、以土肉桂枝葉生產精油等，均成為林業部門與業界產學合作及研發成果商品化之對象，取代以往以木材為主產品之林業經濟。
（四）林地管理政策臺灣森林總面積約210萬公頃，其中國有林約160萬公頃，另有近50萬公頃之公、私有林，包括山坡地與原住民保留地中之林業用地。值得注意的是，國有林事業區內，自民國39年開始實施租地造林政策後，亦有民營林業持續進行中，承租人屬森林法中廣義之林地所有人；由於早期法制不完備，國有林租地造林政策歷經60年之演變，目前多達8萬餘公頃之出租造林地，已成為林業主管機關林地管理上的最大困擾。另一項潛在的林地管理危機，則是近年來原住民族不斷爭取劃定原住民族傳統領域，要求將絕大部分國有林歸還原住民使用，若完成立法，對現存國有林地之管理將是革命性的轉變。
特殊環境衍生的林業議題臺灣地理條件獨特，全島近三分之二的面積是山地，最高海拔達3952公尺，地勢陡峭多變；而氣候受大陸東北季風及太平洋颱風、西南氣流影響，旱澇等氣候災害風險偏高，山地森林覆蓋完整成為中下游平原地區安全的屏障。
另一方面，臺灣森林覆蓋率約占陸地面積之59％，而森林是陸域最重要的可再生資源，也是民生基本物資之重要供應來源。臺灣人口密度高居世界第二，僅次於孟加拉；除了平原都會區之外，山村社區發展已超過百年歷史，加上原住民部落散布在全島各山區，山地總人口數約占全國人口4％。人口眾多連帶對天然資源之需求也隨之增多，但木材卻幾乎全數仰賴進口，且多數由熱帶雨林及溫帶針葉樹林區域輸入，不僅長途進口木材碳足跡驚人，且是否因此助長熱帶雨林之非法砍伐，進而破壞貿易夥伴國之森林生態，值得深思。
在獨特的地形、氣候及人文、歷史背景之下，臺灣的林業發展歷程迥異於世界其他國家。概述如下：
（一）保育與利用之爭論臺灣森林肩負國土保安、水源涵養、自然保育等任務，目前森林保育績效傲視全球；但保育政策不應犧牲當代人的正當權益，人類永續發展所需之多樣化森林資源，包括食物、藥材、生質能源、園藝植物、香精、木材、纖維，甚至保健、休憩等價值，均可經由永續經營而源源不絕產出。「保育」事實上隱喻資源之跨世代合理利用，故現代化的林業經營必須確保可再生資源之永續生產與循環利用。近20餘年來，全球森林議題已有共識，明確的說，國際社會反對森林被破壞轉用為農地或牧場，亦即反對「毀林」；但對森林之合理收穫利用，以及收穫後之更新造林卻是極度鼓勵。「京都議定書」將更新造林視為增加碳吸存之重要手段，可以計入國家的碳減量額度計算。當前我國的林業政策雖以保護森林為主要目標，但林產物之利用是民生基本需求，雖然目前國際市場仍然容易購得木材產品，但考量產品的碳足跡之後，國產林產物自給能力的提升，應該受到重視。即使林業政策囿於環保壓力而嚴格限制伐木，仍有許多可再生的生物材料值得發展產業。另再考慮森林生態系服務功能之效益若賦予貨幣價值，將外部效益內部化，亦是值得投資之標的。在科技研發成果的基礎上，應進一步檢討森林相關產業政策，具體量化其經濟面之影響，以避免因政策之偏頗而喪失產業發展之契機。
（二）林業課題多樣且複雜森林經營與管理面向錯綜複雜，必須有跨領域的專家團隊妥善規劃與落實執行。國內森林管理有關機關包括林務局、國家公園、風景區管理處……等，各有不同的管理經營目標，服務對象也有不同需求，很難用單一套法規或單一技術，滿足所有林業發展之需求。舉例而言，臺灣森林中無可取代的資源如檜木、牛樟芝、野生蘭花、藥草等，都是民眾需求殷切，但政府禁止採集的森林生物；只要有市場需求必有人鋌而走險盜採、盜伐，進而危及資源之永續性。因此對於森林資源之需求與供給，應由資源管理機關妥為盤點計算合理收穫量，以確保永續生產及合理利用。又如山林環境所能生產之高級水果包括甜柿、釋迦以及茶葉等，均屬消費市場寵兒，但政府禁止種植者，亦應經由科學研究，發展友善種植技術，以期兼顧經濟產業與水土保持。當森林因衰老及生物量過度堆積，導致大面積崩塌時，包括樹木、野生動物、土壤，都直接傾瀉於森林溪流中，整個森林生態系瀕臨毀滅，且造成下游村莊、農田、魚塭、海港的嚴重災害。這是自然現象，也是臺灣西部海岸海埔新生地持續增加的源頭，人類幾乎無能為力；但今日臺灣人口稠密、土地利用集約，天然災害造成之生命財產損失，已成為臺灣永續發展的嚴重威脅。因此，人為適時介入，適度移除過多的生物量，以減輕森林脆弱化之風險，已成為臺灣林業永續發展的重要課題。
（三）自然與人文環境獨特臺灣之自然生態特性與人文社會環境均極為獨特，國外先進技術與制度通常無法直接引進適用。因此，除參考國外經驗及理論外，更須投入時間與人力資源，透過本土化之實務驗證，方能提出可行之林業經營策略。目前我國對森林生態系之動態演替與生產力變化等長期資料不全，因此政府決策常無法提出具說服力之論述。未來仍須由研究機關積極提供具科學基礎之技術與知識，輔以充分的公眾參與機制，才能有效建立具共識林業政策。政府自1991年起全面禁止砍伐天然林，目前全國各類保護區面積已達69萬6379公頃，占國土總面積19.24％，保育績效卓著。然而在1999年921大地震後，山區地質更形脆弱，每遇颱風豪雨，常造成嚴重的林地崩塌及土石流災害，且崩塌地集中於天然林。以保育等級最高的大武山自然保留區為例，總面積4萬7000公頃，在2009年莫拉克颱風侵襲時，一夕之間林地崩塌4957公頃，占該保留區總面積之10.55％。此一現象顯示，「封山保林」策略並無法保護臺灣脆弱化的森林，此與國際間封存天然林之主流倡議存有差異，必須深思調整。
親民林業政策永續成長必須避免造成自然資源的耗竭，也必須防止貧富差距擴大，更必須同時應對潛在的糧食危機與氣候變遷衝擊。有鑑於山村農民多屬弱勢，林業政策目標應求取國家森林資源之保育與永續利用並重，同時創造山村社區之經濟振興條件，期望以臺灣總人口數4％之山村居民生計照護，促成臺灣國土總面積60％山林地之長治久安。
在氣候變遷威脅下，森林仍是人類永續發展的第一道屏障；因此，除擴大造林恢復森林面積外，如何強化現有森林之經營、維護現有森林之健康、有效利用森林資源提升居民生計，以降低氣候變遷對人類永續發展之衝擊，是當代人責無旁貸的使命。
（一）目標導向之造林與永續經營造林是長期投資，且森林之效益極為多元化；近年來我國造林計畫多半定位為保安造林、景觀造林、防災造林，而忽略了林木老熟更新時應考慮之木材利用規劃，故造林前應有妥善的計畫。APEC 2007年雪梨領袖宣言明確要求，區域內各經濟體推動新植造林與更新造林，以在2020年之前增加亞太區域森林面積2000萬公頃為目標。我國由於政策限制山區伐木，林務局爰提出綠色造林及植樹造林計畫，預計在2016年之前，完成平地造林6萬公頃。該計畫目前面臨瓶頸，主因私有農地地主心存疑慮，不願貿然參與造林，僅臺糖公司配合政策於休耕蔗田造林1萬餘公頃。未來如農業部門能順利推動休耕地短期經濟造林，應可提高造林面積；政府應全力在政策面及技術面排除障礙，以期達成新植造林6萬公頃之預定目標。
除了增加造林面積之外，對現有森林之永續經營亦極重要；聯合國糧農組織（FAO）在2012年世界森林狀況報告中明白指出：「保護森林的最好方法，就是永續地經營管理森林，並從其產品和生態系服務功能中獲益」。為求森林之永續，健康生長與適時更新是必要程序。一般而言，保護天然林及永續經營人工林已經是普世認同的林業策略；但以臺灣的實際經驗觀之，不論是天然林或是人工林，若未能妥善經營、適度減輕林地承載量，遭逢超大豪雨侵襲之下，均有極大的深層崩塌風險。因此，為確保森林之永續，應先落實所有林地之分級分區經營，對於適合經濟生產的林地，實施減少表土裸露的森林生產與更新；對於攸關國土保安及自然保育的林地，施行森林之健康管理，評估林地之崩塌潛勢，進行適度疏伐，移除過量的枯立倒木，並實施必要的林地水土保持處理，使森林維持健壯、正常更新。
為確保森林經營作業之合宜性，實施森林永續經營認證制度是國際潮流。當前我國林業經營停滯不前的主因，在於民眾不信任林業主管機關的經營制度，擔心造成森林的不當砍伐與破壞；而國際間對林產物之非法砍伐及貿易亦極表關切，要求進出口之木質製品應具有經過驗證之標章。因此，現在導入並實施森林永續經營認證制度正是最佳時機。民間已經成立「臺灣森林認證發展協會」，林業主管機關宜積極與民間合作，以利與國際認證制度接軌。
（二）確保農民生計的混農林業如前所述，混農林業技術是當前國際一致認同，可解決糧食危機與氣候變遷衝擊之土地利用方式。臺灣地區混農林業始於日據時期；日本政府早於1918年即在新竹州施行「混農林獎勵規則」，並於1932年設立新竹州立赤土崎林業試驗場，進行山坡地混農林業相關試驗。國民政府播遷來臺後，臺灣省政府於48年6月24日令頒「臺灣林業政策及經營方針」，其中「林業政策」第5條對林地之用途曾規定：「尚未確定用途之林地，應重加測量，劃定土地用途，其宜牧、宜農地區，除政府保留者外，依法放租或放領，其適於混農林地區，推行混農林作業，至宜林地區，依法編定為森林用地。」政策明確，若能確實執行，應無今日原墾農民抗爭情事，此為國有林地管理最根本的癥結，應儘速確定政策。
目前國有林地遭占墾或出租林地遭違規墾殖者，成因或有先祖即在當地落籍墾殖，或有平地不易謀生需仰賴林地耕作維持生計者，應先進行土地利用分類調查，凡符合宜農地條件且現仍持續耕作中者，可同意實施混農林業。若墾殖地屬宜林地者，應強制實施混植一定比率林木之改善經營方式，樹冠覆蓋度應達70％以上。至於現行獎勵平地造林部分，由於農民參與獎勵造林，難免覺得浪費土地生產力，故多半希望在林木成長鬱閉之前，能容許於造林木間之空隙地種植短期作物，既不影響林木生長，且因農事之便充分照護造林木，迨樹冠鬱閉後，陽光不足即停止林下間作，但適當地區仍可於林間放養家禽，兼有利於蟲害防治。政策上可考慮放寬規定，配合活化休耕地之短伐期經濟造林策略，彈性調整作業方式。
綜合上述，實施混農林業確有助於增加造林面積、提高林地覆蓋度，並增加農民短期收入確保生計，應由政策面予以肯定。
（三）社區為本的山村振興當前世界各國均重視綠色經濟發展，而綠色成長經常伴隨著包容性成長議題，亦即強調所有族群之公平性發展。山村居民通常較少享受政府的公共建設成果，城鄉差距的具體呈現也大多發生在偏遠的山區。2012年第三屆地球高峰會（Rio+20）於巴西里約召開期間，一場名為「里山倡議與綠色經濟」的周邊會議進一步主張（1）發展新經濟模式，由單一作物栽培轉變為栽培具有附加價值的多樣作物；（2）加入新參與者，由單一相關利益者轉變為多方相關利益者；（3）提高山村韌度（resilience），以應對頻繁的災害與環境變遷。我國政府亦可依循這些主張，協助山村社區導入高附加價值的農、林作物，整合精緻化特色產品，配合生態旅遊之遊程設計，引導遊客赴山村旅遊體驗、就地消費，以協助山村經濟振興，並大幅降低食物里程，減少碳足跡。
林務局早在2002年就開始實施「社區林業」計畫，其中也包含國有林周邊的原住民部落與社區。臺灣原住民保留地超過26萬公頃，多數位於高山林地與都會區之間，是典型的「里山」地區，其中宜林地占74％。由於原住民社區除了農林生產的直接效益，也具有吸納失業人口、紓緩都市競爭等作用，維護原住民社區的存在與發展，可兼顧經濟、社會及環境等面向的均衡與價值。政府應整合產、官、學、研各界能量，在政策上協助規劃與管理，使其在合理經營下得以發揮木材生產、生態服務及創造非用材林產品之收益等價值，提升原住民經濟收入，讓年輕人願意返鄉投入，進而延續原鄉傳統文化、維護環境保全機能，振興原鄉民俗與林業再生。
結語森林具有可再生性，構成森林主體之生物多樣性資源如經妥善經營，應可兼顧保育與永續利用。臺灣地理環境特殊，天然災害挑戰嚴峻；加上地狹人稠，隨著經濟建設的精緻化，天災造成之損失總值逐年遞增。因此，森林之經營必須考量可再生資源之保育與永續利用、民眾生活與生產環境之保護，以及農民生計之確保。
臺灣森林區域內，山村之分布多半在中低海拔交通較方便之處，這些區域若未能善加管理，對於平原地區之生產、生活、生態環境，均可能造成嚴重之負面衝擊。林業主管機關應以夥伴關係，善待山村社區，協助研發兼顧生產效益與生態功能之農林綜合經營技術體系，並配合生態旅遊活動之拓展，讓遊客就地消費當地農、林特產品，以進一步改善山村生活水準，並與山林環境共存、共榮。
新環境主義（neo-environmentalism）特別考慮人類的永續發展，因此主張應發展新方法，使生存於森林生態系中的人類，得以在不破壞自然資源之永續性與再生性的原則下，獲取生活所需的基本資源；當人們瞭解資源之永續經營，確可獲取長期穩定的利得時，自由市場那隻無形的手，即可順利推展環境保育與資源之永續利用，這才是永續林業政策追求的目標。
*本文轉載自
科技報導201503-399期